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近年來，我國北京、上海、深圳、武漢、杭州和南昌等多個城市頻繁出現(xiàn)城市內(nèi)澇，受災城市數(shù)量、規(guī)模、經(jīng)濟損失程度和人員死傷均呈顯著上升的態(tài)勢。2013年，全國31省(自治區(qū)、直轄市)中縣級以上城市受淹234個，直接經(jīng)濟損失3100多億元。為有效應(yīng)對城市內(nèi)澇的高發(fā)態(tài)勢，逐步削減城市雨洪風險，國務(wù)院辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部和財政部等部門自2010年開始，逐步通過頂層政策設(shè)計，要求地方加強城市雨洪管理、改善城市排水能力和構(gòu)建有中國特色的海綿城市體。2014年4月，習近平在關(guān)于保障水安全重要講話中指出，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化布局；盡可能減少對自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源資源；解決城市缺水問題，必須順應(yīng)自然，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”。特別是2014年11月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）的通知建城函〔2014〕275號》，對于強化地方開展海綿建設(shè)的工程技術(shù)能力起到關(guān)鍵性作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2015年1月，四個省份（福建、海南、四川和臺灣）和九個城市（南寧、昆明、廣州、巢湖、南京、西安、青島、秦皇島和哈爾濱）均不同程度在海綿城市規(guī)劃、工程設(shè)計和建設(shè)運營等方面率先啟動。

2015年4月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和財政部確定了武漢、濟南和重慶等16個第一批海綿城市試點。據(jù)估算，中央財政資金補貼累計總額將超過300億元（三年）。與其他國家級示范相比，屬于中等偏上規(guī)模的財政支持（棚戶區(qū)改造）。加強對政府投資項目的績效監(jiān)管，是規(guī)范使用財政資金和有效引導市場參與的重要樞紐，構(gòu)建科學的績效評價方法，對于包括海綿城市在內(nèi)的大中型城市建設(shè)項目，具有良好的示范作用，有效實現(xiàn)可追蹤、可查詢、可監(jiān)督和可問責。通過海綿城市試點示范項目投資建設(shè)平臺的建設(shè)，來逐步優(yōu)化和統(tǒng)籌中央財政投資項目的流程和實現(xiàn)有效監(jiān)管，并為構(gòu)建起國家、省和市三級政府投資項目平臺提供有效經(jīng)驗，兼具有效防控地方債務(wù)等問題。2015年8月，海綿城市績效評價方法的出臺，明晰了對中央財政資金的使用要求，并對試點示范城市的建設(shè)成效提出了指引。同期城建系統(tǒng)在推進綜合管廊的試點示范（資助力度與海綿城市相當）和智慧城市單項試點（與科技部等部委協(xié)同），財政系統(tǒng)在推進PPP（公私合營伙伴關(guān)系），為地方城市開展海綿城市示范建設(shè)提供了有效的政策依據(jù)、財政支持和融資創(chuàng)新。

通過對首批16個試點城市方案的研究，發(fā)現(xiàn)試點示范主要是從主要工程和重點地塊出發(fā)，全市（縣、區(qū)）范圍的海綿體建設(shè)，較為有限。海綿體建設(shè)與其他市政設(shè)施、公服設(shè)施相比，增量成本較低，有的如果應(yīng)用綠色材料，甚至低于常規(guī)建設(shè)投入；有的通過設(shè)計調(diào)整優(yōu)化，增量成本相當有限。與傳統(tǒng)的城市排水管網(wǎng)建設(shè)相比，具有較好的低沖擊建設(shè)效果，在設(shè)計、建設(shè)和材料應(yīng)用等方面，均體現(xiàn)就地取材、依靠自然豎向和應(yīng)用自然能力的特點。因此，海綿城市的創(chuàng)建，自國家財政政策和城市內(nèi)澇形勢等多方因素的促進下，目前成為城市建設(shè)的重要理念。

截止2015年8月底，僅半年時間，31省(自治區(qū)、直轄市)和234個曾受到內(nèi)澇縣級以上的城市中，分別有51.6%（16個）和32%（75座）的縣級以上城市將海綿城市工作列入政府報告或部門年度工作重點，部分城市啟動中心城區(qū)，以致全市域的海綿城市總體規(guī)劃，武漢、池州等城市發(fā)布了市級海綿城市規(guī)劃設(shè)計導則，其中蘊含超過千億級的投資，對海綿城市這一新興城市建設(shè)理念下的規(guī)劃、建設(shè)和運營的產(chǎn)能需求極為迫切。如能有效引導市場參與，將可能產(chǎn)生和城市綠道相當?shù)脑圏c推廣成效。因此，需要海綿城市行業(yè)中產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)的參與（如規(guī)劃設(shè)計單位、建材提供商、運營服務(wù)商等）。從政府角度出發(fā)，有意培育和引導該產(chǎn)業(yè)的孵化與發(fā)展，同時形成具有可復制可推廣的低成本海綿城市建設(shè)模式，充分體現(xiàn)試點示范的全局性價值。引導產(chǎn)業(yè)孵化（培育和發(fā)展海綿城市上中下游生產(chǎn)鏈，激發(fā)市場參與的活力），注重海綿城市行業(yè)平臺的建設(shè)，促進產(chǎn)業(yè)鏈條的孵化，推進海綿城市國家、區(qū)域性聯(lián)盟和會展的舉辦，擴大試點地區(qū)之間溝通交流，通過行業(yè)平臺促進試點示范城市經(jīng)驗的傳播和共享。重點對試點城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律進行專題研究，以促進新興產(chǎn)業(yè)的培育。

海綿城市行業(yè)發(fā)展總體概況

本研究調(diào)研范圍主要包括我國31個省、直轄市和自治區(qū)（不含港澳臺），截至2015年8月，從事海綿城市建設(shè)的企業(yè)總數(shù)約為84家，覆蓋我國48.4%的?。ㄊ小^(qū)），超過一半的省份基本沒有專門從事海綿城市建設(shè)的企業(yè)，其中位居前五的省（市、區(qū)）的依次是江蘇、廣東、北京、上海和山東(圖1)，占行業(yè)企業(yè)數(shù)的比例分別為22.6%、19.0%、17.9%、16.7和6.6%，前五個地區(qū)的累計總和約占行業(yè)總量82.1%。

當前從事海綿城市規(guī)劃建設(shè)的企業(yè)類型主要包括四類：1、完全以雨水利用為核心，圍繞“滲、滯、蓄、凈、用、排”理念設(shè)計業(yè)務(wù)服務(wù)的專業(yè)化企業(yè)，全國范圍企業(yè)總數(shù)少于15家（其中，市級以上高新技術(shù)企業(yè)約10家），且分布主要集中在北京、深圳和上海；2、從虹吸、排水等傳統(tǒng)防雨企業(yè)衍生，將業(yè)務(wù)擴展到雨水利用領(lǐng)域，目前該類企業(yè)由于從事防雨較早，且企業(yè)數(shù)量較多（超過70%），是雨水利用企業(yè)的組成主體;3、傳統(tǒng)建材行業(yè)中，部分從事環(huán)保建材，特別是從事滲水性好的生態(tài)地磚等材料的企業(yè),其中包括國家級高新技術(shù)企業(yè)1家;4、經(jīng)過40余年的發(fā)展，我國水處理行業(yè)基本成熟，其中有部分涉及到雨水水質(zhì)和水量的處理企業(yè)。雨水處理作為城市水處理的組成部分，有少量企業(yè)開始關(guān)注到雨水綜合利用，并實施雨水綜合利用工程設(shè)計、設(shè)備安裝和施工建設(shè)（總量約為11%）。

結(jié)合企業(yè)規(guī)模、技術(shù)能力、專業(yè)化程度和工程經(jīng)驗等，初步判定了調(diào)研企業(yè)中的龍頭企業(yè)，共計22家（約占總量的26.2%），分布主要集中在北京、廣東（主要集中在深圳）和上海等地（表7）。北京、深圳和上海是開展海綿城市建設(shè)技術(shù)應(yīng)用研發(fā)創(chuàng)新和產(chǎn)能服務(wù)的中心。

編制“十三五”發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建頂層設(shè)計

我國當前各級政府和行業(yè)部門，均在開展面向“十三五”的前期研究工作，總結(jié)研究“十二五”期間的發(fā)展進展和存在的突出問題，為“十三五”規(guī)劃的編制提供科學依據(jù)。海綿城市，作為我國城市發(fā)展新時期，黨和國家領(lǐng)導提出的，應(yīng)對城市雨洪災害的關(guān)鍵性理念，對于緩解和改善我國城市洪澇總體態(tài)勢，為有效解決城市雨水問題提供了政策契機。把握“十三五”，運用行業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌的手段，結(jié)合已經(jīng)發(fā)布的海綿城市政策，保障下一個五年期海綿城市建設(shè)的延續(xù)性，編制系統(tǒng)性行業(yè)規(guī)劃，構(gòu)建頂層設(shè)計，規(guī)范和統(tǒng)籌海綿城市建設(shè)行業(yè)總體規(guī)模和空間布局，建立海綿城市管理的體制與機制，形成多部門齊抓共管的協(xié)作模式，扶持帶動有能力，包括排水企業(yè)在內(nèi)的相關(guān)行業(yè)參與到雨水綜合利用的產(chǎn)業(yè)開發(fā)之中，培育新的行業(yè)，重點引導城市排水行業(yè)對于雨水的傳統(tǒng)處置模式，并努力實現(xiàn)雨水利用體系與建設(shè)、園林和交通等部門的有效銜接，形成城市低沖擊開發(fā)的新態(tài)勢。

 實施海綿城市建設(shè)六位一體行業(yè)創(chuàng)新工程

    打破政策、規(guī)范等瓶頸，建設(shè)六位一體（設(shè)計、設(shè)備、材料、施工、運營和模擬）行業(yè)創(chuàng)新工程，改變對雨水的傳統(tǒng)處置思路，推廣成功的工程技術(shù)經(jīng)驗。當前，雨水利用必須依靠政府。我國部分城市推行中水利用都遇到難題，雨水利用更加困難，經(jīng)濟性和絕對量等方面均劣勢明顯。建議首先從倡導分散式利用開始，以小區(qū)為單位，開展雨水收集試點；結(jié)合公共建筑，開展項目應(yīng)用。與此同時，應(yīng)重視規(guī)劃的有效性和經(jīng)濟合理性。按照海綿城市“滲、滯、蓄、凈、用、排”等原則實施空間規(guī)劃，并注重部門之間的銜接和配合，如園林部門管綠地、環(huán)保部門管水質(zhì)和城建部門管網(wǎng)線，要取得試點成效，必須要依靠多家行政主管部門的協(xié)同、配合，鎖定癥結(jié)、完善標準和修訂規(guī)范。當前，絕大多數(shù)城市，圍繞雨水還是以排為核心出發(fā)點，主要是考慮城市安全，對于雨水綜合利用，缺乏統(tǒng)一認知和實踐工具支撐。因此，現(xiàn)階段從基本面來看，針對雨水利用，建議通過海綿體的建設(shè)，將富余的雨水通過收集、滲透、輸送，嘗試開展應(yīng)用，并最終返回到自然，補給地表（下）水，要實現(xiàn)海綿城市開發(fā)的成功商業(yè)模式目前還不具備條件。

支持行業(yè)平臺建設(shè)，有效扶持雨洪新產(chǎn)業(yè)

中國中部的一些城市洪澇災害造成的經(jīng)濟損失平均約為GDP的1.5%。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國現(xiàn)有從事雨水利用的企業(yè)不超過150家，且分布高度不均衡，海綿城市的發(fā)展肯定和其產(chǎn)業(yè)孵化密切相關(guān)，而目前海綿城市產(chǎn)業(yè)還是很脆弱的，需要政府的扶持。有些城市想做海綿城市，但是它所在的城市甚至整個省都沒有一家相關(guān)企業(yè)。國家投入財政資金支持的同時，應(yīng)該引導民間資本的參與。海綿城市產(chǎn)業(yè)中很多企業(yè)屬于創(chuàng)業(yè)型企業(yè)，規(guī)模較少，需要政府合理的去引導他們，給他們找市場，從而有效地防止因為市場虛高給觀望的創(chuàng)業(yè)者提供錯誤信息。與此同時，探索由政府牽頭引導和整合市場力量的參與，通過規(guī)劃部門實現(xiàn)海綿城市規(guī)劃與傳統(tǒng)規(guī)劃體系的銜接，通過公用事業(yè)特許經(jīng)營等PPP模式激發(fā)市場參與活力，逐步改善城市雨洪災害現(xiàn)狀。

開展國際試點示范，拓寬產(chǎn)業(yè)推廣新渠道

德國、日本、美國、澳大利亞等國家在城市雨洪風險管控和雨水綜合利用方面有超過三十年的法律法規(guī)、公共政策、技術(shù)開發(fā)和工程實踐經(jīng)驗，其中德國部分專業(yè)化程度高的企業(yè)，擁有七十年的歷史，在雨水管理、雨水集蓄利用和沉積設(shè)備等經(jīng)驗豐富（圖4），銷售網(wǎng)絡(luò)遍布全球，代表性案例包括柏林坡斯坦廣場、慕尼黑國際展覽中心和慕尼黑新機場等雨水綜合利用工程。我國海綿城市企業(yè)在雨洪模擬方面，處于起步階段，開展海綿城市規(guī)劃和工程建設(shè)需要開發(fā)適合我國城市暴雨特征和雨洪模式的軟件支持，相關(guān)的模型和軟件包括洪水管理模型( SWMM，美國環(huán)保局)、MIKE URBAN(或MOUSE，丹麥水力學研究所)、InfoWorks CS（英國Wallingford軟件公司）、擴散式雨水徑流模型(DR3M-QUAL，美國地質(zhì)勘察局)和蓄水、處理與溢流模型(STORM，美國陸軍工程兵團)等。通過與相關(guān)國際政府部門和技術(shù)單位聯(lián)合，在我國遴選徑流系數(shù)控制的重點地區(qū)開展國際性試點示范，有助于直接將先進雨洪控制與利用經(jīng)驗綜合引入，為加快我國自主研發(fā)創(chuàng)新提供渠道。與此同時，國際合作具有良好的外事性特點，政企重視程度和參與水平總體良好，在生態(tài)城市和智慧城市領(lǐng)域成功的國際合作經(jīng)驗，為海綿城市的國際合作提供了啟示。

海綿城市建設(shè)的國外工程經(jīng)驗（以德國為例）

支持關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)培育區(qū)域性服務(wù)新主體

圍繞海綿城市建設(shè)的關(guān)鍵性技術(shù)：規(guī)劃技術(shù)（雨洪敏感區(qū)劃分技術(shù)、徑流系數(shù)區(qū)劃技術(shù)）、建設(shè)技術(shù)（下凹式綠地、透水鋪裝、屋頂綠化）、運營技術(shù)（基于GIS的雨水運營管理體系、雨洪風險控制體系）等，展開集成創(chuàng)新。當前，海綿城市建設(shè)企業(yè)主要集中在北京、上海和深圳等特大型城市，而海綿城市的市場需求則遍布東部絕大多數(shù)地區(qū)。本次初步調(diào)研的企業(yè)中，僅有10.7%在其他城市設(shè)置分公司或辦事處，設(shè)置時間基本都是近三年，進一步驗證了地方城市對于城市雨洪利用技術(shù)的市場需求。因此，培育跨區(qū)域性大中型企業(yè)主體，是滿足海綿城市建設(shè)的客觀需要。促進北京、廣東、上海和江蘇等已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)加快海綿城市試點示范的范圍，同步培育中部地區(qū)（湖北、湖南、安徽和江西等）海綿城市建設(shè)企業(yè)。

城市內(nèi)澇、灰霾和擁堵等關(guān)鍵性問題已經(jīng)對大中城市的正常運行構(gòu)成威脅，伴隨城鎮(zhèn)化進程中人口的外部性集聚和城市的內(nèi)生性增長，城市危機隱患常在，北京的非首都功能疏導牽引的京津冀協(xié)同發(fā)展，既是首都發(fā)展的需要，更是緩解城市問題的應(yīng)急手段。城市灰霾通過區(qū)域協(xié)同、產(chǎn)業(yè)升級、排放控制和行業(yè)培育，在逐步改善，但同時又有光化學污染的問題。城市擁堵的形勢因情況的復雜性，仍然形勢嚴峻，靠行政調(diào)控和市場調(diào)節(jié)均面臨難度。城市環(huán)保部門和交通部門分別在治霾、治堵中注重通過行業(yè)的引導來發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能。內(nèi)澇作為復雜性的城市問題，涉及城建（設(shè)施）、水務(wù)（水體）、環(huán)保（水質(zhì)）、綠化（用水）等多部門。推動海綿城市設(shè)施建設(shè)，通過設(shè)施承載多元化功能，是實現(xiàn)雨水可調(diào)、可控、可用，減少城市洪災的關(guān)鍵性手段，提供人工性的自然方法，來提高城市雨水承載能力。因此，城建領(lǐng)域先行探索，協(xié)同相關(guān)部門并行創(chuàng)新，是緩解城市水患的有效路徑。引導行業(yè)力量參與、負責海綿城市建設(shè)，用政府購買服務(wù)的方式，培育和激發(fā)市場活力，逐步進入城市建設(shè)配套費等財稅機制，扭轉(zhuǎn)城市高沖擊建設(shè)態(tài)勢。有效調(diào)節(jié)市場要素配置向海綿城市創(chuàng)新集聚，形成海綿城市設(shè)施建設(shè)投資模式與傳統(tǒng)高沖擊模式的有效競爭，通過政策淘汰或限制落后產(chǎn)能在城市建設(shè)中的應(yīng)用，改善和增強城市綜合承載骨架。

扶持海綿城市企業(yè)成長，促進海綿城市行業(yè)建設(shè)，是新型城鎮(zhèn)化進程中，通過市場力量，緩解日益突出的城市內(nèi)澇問題的關(guān)鍵性措施。當前，我國海綿城市企業(yè)處于培育的起步期，企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)水平、服務(wù)能力、創(chuàng)新水準和輻射能力，均較為薄弱，將海綿城市市場培育工作納入到編制“十三五”行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略層面，是持續(xù)做好頂層設(shè)計、持續(xù)堅定市場信心的關(guān)鍵性渠道，逐步向低沖擊的城市開發(fā)轉(zhuǎn)型升級。